奧運項目法人招標(biāo)經(jīng)驗與啟示

奧運會比賽場館及相關(guān)設(shè)施項目法人招標(biāo)工作的紀(jì)實、經(jīng)驗與啟示

　　經(jīng)北京市人民政府授權(quán)，北京市發(fā)展計劃委員會(現(xiàn)已改名為北京市發(fā)展和改革委員會,以下簡稱市發(fā)改委)負(fù)責(zé)奧林匹克公園（B）區(qū)國家體育場、國家體育館、奧運村、會議中心、國家游泳中心項目法人招標(biāo)工作，并受海淀區(qū)政府、順義區(qū)政府的委托，協(xié)調(diào)和組織五棵松文化體育中心、奧林匹克水上公園和北京鄉(xiāng)村賽馬場的項目法人招標(biāo)工作。經(jīng)過1年6個月的工作，目前項目法人招標(biāo)工作已全部結(jié)束，圓滿成功，得到了各方面的一致好評。項目法人招標(biāo)取得成功，有以下5個標(biāo)志：
　　其一，參照國際成功經(jīng)驗，探索了一條發(fā)揮政府信用杠桿作用、充分動員社會資金參與公益事業(yè)建設(shè)的多元化融資新渠道。通過業(yè)主招標(biāo)，由中標(biāo)人組建的項目公司將負(fù)責(zé)項目的融資、設(shè)計、建設(shè)和運營，改變了過去體育場館等大型社會公益項目由政府投資建設(shè)，運營靠財政補(bǔ)貼的狀況。本次5個招標(biāo)項目（6個場館及設(shè)施項目）總投資約194億元，除北京市政府出資20億元外，其余約174億元的資金是通過項目法人招標(biāo)由中標(biāo)人負(fù)責(zé)籌集的。這一成功運作方式，既解決了項目建設(shè)資金問題，又探索了一整套大型公益設(shè)施項目融資的新渠道。
　　其二，通過在國際平臺上運作，學(xué)習(xí)到了國外項目管理和項目融資的先進(jìn)經(jīng)驗。市發(fā)改委通過項目法人招標(biāo)這一平臺，吸引了國際上57家企業(yè)的參與，同時通過同柏克德、普華永道、匯豐銀行、安理律師事務(wù)所等一些國際著名咨詢、金融、法律公司的共同合作，學(xué)習(xí)到了國外的先進(jìn)經(jīng)驗。如此大規(guī)模的大型體育設(shè)施進(jìn)行項目法人招標(biāo)在國內(nèi)、以至在國際上都屬創(chuàng)新,并得到國際奧委會的充分肯定，也為今后奧運會舉辦城市提供了寶貴經(jīng)驗。
　　其三，鍛煉了隊伍，培養(yǎng)了人才，轉(zhuǎn)變了職能。市發(fā)改委內(nèi)部組織了一個強(qiáng)有力的工作團(tuán)隊，在干中學(xué)，在學(xué)中干，增長了才干，同時也通過指導(dǎo)區(qū)政府的工作，幫助區(qū)里培養(yǎng)了一批熟悉項目法人招標(biāo)工作的人才。由于本次招標(biāo)是在一個國際平臺上運作項目，市發(fā)改委的職能也由側(cè)重審批變?yōu)閭?cè)重服務(wù)，實現(xiàn)了市發(fā)改委職能的真正轉(zhuǎn)變。
　　其四，鍛煉了我市參與投標(biāo)工作的企業(yè)，一批我市優(yōu)秀企業(yè)團(tuán)隊脫穎而出。在奧運項目法人招標(biāo)中，一大批國內(nèi)企業(yè)勇敢走到第一線，利用身邊的廣闊市場，在國際平臺上，與國外大企業(yè)談融資，學(xué)管理，取長補(bǔ)短，共同組成投標(biāo)聯(lián)合體，做出具有相當(dāng)水平的投標(biāo)文件參與競爭，這反映出我國的一些企業(yè)已具有相當(dāng)水平和能力。有的投標(biāo)人雖然未能中標(biāo)，但是經(jīng)過這次投標(biāo)，也經(jīng)受了鍛煉，為將來進(jìn)入世界市場蓄積力量。這次奧運場館項目法人招標(biāo)，為這些國內(nèi)企業(yè)提供了一次極好的實踐機(jī)會。
　　其五，為進(jìn)一步完善招投標(biāo)法規(guī)提供了實際案例。此次進(jìn)行的奧運項目法人招標(biāo)，其影響力、投資額、建設(shè)規(guī)模在國內(nèi)均屬首創(chuàng)，并受到各界的關(guān)注。目前。國家發(fā)改委、建設(shè)部以及有關(guān)兄弟省市都表示要借鑒和學(xué)習(xí)北京市的經(jīng)驗和做法，以便在全國推廣。同時，本次項目法人招標(biāo)的全過程，為國家下一步完善招投標(biāo)法規(guī)提供了有效的實際案例。

　　一、前期準(zhǔn)備工作
　　在認(rèn)真分析進(jìn)行法人招標(biāo)的具體項目特點的基礎(chǔ)上，市發(fā)改委參考國內(nèi)外相關(guān)工作經(jīng)驗，從以下幾個方面進(jìn)行了前期準(zhǔn)備工作：
　　1、制定相關(guān)規(guī)章制度。先后完成了《奧運會場館及配套設(shè)施項目組建業(yè)主委員會的初步方案》、《奧運會建設(shè)項目法人招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《市區(qū)奧運項目責(zé)任合同》等專項文件并上報市政府，為下一步啟動招標(biāo)工作創(chuàng)造了條件。《奧運會建設(shè)項目法人招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》經(jīng)第29屆奧運場館建設(shè)協(xié)調(diào)委員會討論通過，以第29屆奧運會組委會名義正式發(fā)布實施。
　　2、組建了強(qiáng)有力的工作機(jī)構(gòu)。2002年4月，市發(fā)改委組建了“奧運項目辦公室”，專職負(fù)責(zé)奧運項目法人招標(biāo)事宜。由于項目法人招標(biāo)工作在國內(nèi)還屬于探索性工作，為了使奧運場館項目法人招投標(biāo)工作做到起點高、規(guī)范化并符合國際慣例，按照市領(lǐng)導(dǎo)的要求，市發(fā)改委公開選聘了四類輔助工作機(jī)構(gòu)協(xié)助開展工作：策劃顧問美國柏克德公司，財務(wù)顧問國家開發(fā)銀行/普華永道聯(lián)合體、香港匯豐銀行，法律顧問英國安理國際律師事務(wù)所、北京競天公誠律師事務(wù)所，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)國信招標(biāo)有限責(zé)任公司、中技國際招標(biāo)公司、三峽國際招標(biāo)公司、中機(jī)國際招標(biāo)公司和中國國際工程咨詢公司。
　　3、廣泛聽取意見，確定工作方案。在顧問機(jī)構(gòu)美國柏克德公司編寫的《奧運場館項目組合方案》基礎(chǔ)上，經(jīng)過充分論證、分析，反復(fù)修改，市發(fā)改委向市政府提交了《關(guān)于奧運場館項目法人招投標(biāo)工作的初步意見》，并經(jīng)市長專題會討論通過。該報告提出了招標(biāo)工作分為兩階段的設(shè)想，第一階段為資格預(yù)審和意向征集，采用國際公開招標(biāo)的方式確定候選人；第二階段為正式招標(biāo)，通過第一階段產(chǎn)生的候選人將被邀請參加正式投標(biāo)，經(jīng)過由國內(nèi)外權(quán)威專家組成的專家組評審最終獲勝的公司將成為奧運項目法人。項目法人將負(fù)責(zé)項目的融資、設(shè)計、建設(shè)、施工和運營。
　　同時根據(jù)項目特點，市發(fā)改委制定了對項目進(jìn)行組合，實行“打捆招標(biāo)”的工作方案。奧運場館屬于大型公益型設(shè)施，很難實現(xiàn)自身的財務(wù)平衡，因此在制定招標(biāo)方案時，根據(jù)各個項目自身的特點和財務(wù)測算結(jié)果，項目采用“打捆招標(biāo)”的方式，提高招標(biāo)項目的盈利能力，吸引投資者。包裝組合方案的制定以符合奧運比賽要求為基本條件，以賽后滿足市民文化體育需求為途徑目的，以實現(xiàn)財務(wù)平衡為目的途徑，最大限度地減輕政府財政負(fù)擔(dān)和減小政府承擔(dān)的運營風(fēng)險。

　　二、招標(biāo)的工作程序及結(jié)果
　　本次項目法人招標(biāo)工作采取“一次招標(biāo)、兩步進(jìn)行”的方式進(jìn)行。首先在2002年10月至2003年4月，進(jìn)行“資格預(yù)審和意向征集”，對眾多投標(biāo)申請人的投標(biāo)資格、建設(shè)方案設(shè)想、融資計劃思路、運營方案意向等進(jìn)行評估。通過預(yù)審，每個項目確定3－5名投標(biāo)人申請人入圍，然后從2003年4月開始，陸續(xù)開始對入圍申請人投標(biāo)人進(jìn)行招標(biāo)，通過對其設(shè)計方案、建設(shè)方案、融資計劃、運營方案、對協(xié)議條款和條件的相應(yīng)響應(yīng)等進(jìn)行評審，最終確定中標(biāo)人。

　　三、經(jīng)驗和體會
　　奧運會比賽場館及相關(guān)設(shè)施項目法人合作方招標(biāo)總體上是成功的，自始至終是在市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)下，在法律的軌道上進(jìn)行的，整個過程和程序是公開、公正、公平、公正和透明的。奧運場館法人招標(biāo)是北京市利用社會資金參與傳統(tǒng)上由政府投資項目建設(shè)中目前為止唯一的成功嘗試。招標(biāo)中采用的幾種國際通用的招標(biāo)模式，為北京市乃至中國今后BOT、PPP等模式的運用提供了寶貴的成功經(jīng)驗。
　　（一）緊緊依靠市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)，與市有關(guān)部門協(xié)作配合，共同完成招標(biāo)工作。奧運項目法人招標(biāo)工作自始自終是在市委、市政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展的，市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)每隔一個月聽取一次市發(fā)改委關(guān)于奧運項目法人招標(biāo)工作的匯報。一年中，市委、市政府先后8次專門聽取相關(guān)的工作匯報，每次會議都為招標(biāo)工作明確了方向，指明了具體操作步驟和重大政策。市委和市政府的組織和領(lǐng)導(dǎo)是做好工作的前提和保證。
　　奧運會比賽場館及相關(guān)設(shè)施項目法人招標(biāo)工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及北京奧組委、市規(guī)劃委、市建委、市國土房管局、奧林匹克中心區(qū)管委會、中心區(qū)一級開發(fā)指揮部、市國資公司等多個部門。因此，注意加強(qiáng)與市政府各部門間的協(xié)調(diào)和溝通，確保對外信息的一致性。，也是一條重要經(jīng)驗。
　　（二）借鑒國外成功經(jīng)驗，遵循國際慣例來操作。大型體育場館實行項目法人招標(biāo)，是一項創(chuàng)新和具有挑戰(zhàn)性的工作，在我國沒有先例可循，廣泛學(xué)習(xí)和借鑒國外奧運場館項目的運作經(jīng)驗，充分發(fā)揮顧問公司的經(jīng)驗，聘請專家、學(xué)者授課和交流，以奧運場館招標(biāo)中出現(xiàn)的情況為案例召開研討會，及時發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、集思廣益、解決問題就是必不可少的。此外有選擇性地到國外實地考察等。由于北京市的招標(biāo)工作盡可能在國際平臺上運作，采用國際通行的做法，因此得到了各界人士的認(rèn)可。
　　（三）以市場化運作為導(dǎo)向，實現(xiàn)政府項目管理體制和機(jī)制創(chuàng)新。目前，大型社會公益項目還基本依靠政府投資，指定項目法人。通過這次奧運場館及相關(guān)設(shè)施的項目法人招標(biāo)，引進(jìn)市場競爭機(jī)制，形成了“政府主導(dǎo)、市場運作、社會參與”的新的社會公益項目管理和投資運作體制，吸引了有實力的多元化經(jīng)濟(jì)實體參與項目競爭和建設(shè)，發(fā)揮其投融資、建設(shè)、經(jīng)營、管理的積極性和經(jīng)驗，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時打破以往由政府投資、主管部門經(jīng)營、經(jīng)營虧損、財政補(bǔ)貼的舊體制模式。
　　（四）市場化運作融資，分散籌資風(fēng)險。改革開放20多年來，我國的國民經(jīng)濟(jì)取得了快速的發(fā)展，尤其是引入社會主義市場經(jīng)濟(jì)后，社會上蘊(yùn)藏了大量的資本，為大型經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目的投資實行市場化運作籌資，奠定了堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
　　奧運項目法人招標(biāo)工作，充分發(fā)揮政府的組織、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)作用以及政府信用和政策的杠桿作用，引入競爭機(jī)制，利用各種籌資渠道和方式來籌集資金，分散籌資風(fēng)險，降低資金籌措難度，減少建設(shè)風(fēng)險，在有效放大政府信用的同時，減少地方政府的直接投融資成本。避免資金償還過度集中于政府或其它投資者。面向國外國內(nèi)大市場，重點吸引國內(nèi)外企業(yè)參與，吸引世界知名的大公司、專業(yè)公司通過奧運會這一契機(jī)，參與北京市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，進(jìn)一步推動我國經(jīng)濟(jì)的改革和開放。
　　北京2008年奧運比賽場館及相關(guān)設(shè)施，通過項目法人招標(biāo)，利用企業(yè)的資金，為政府減輕了大量的投資和風(fēng)險。而且將招標(biāo)與投資體制的改革結(jié)合在一起，在國內(nèi)也是一種嘗試。
　　（五）搭建了政府、企業(yè)、金融、法律機(jī)構(gòu)之間的信用建設(shè)橋梁。通過此次的奧運項目法人招標(biāo)，促進(jìn)了政府機(jī)構(gòu)與金融、法律、咨詢等國際一流機(jī)構(gòu)的溝通與協(xié)作，促成了國內(nèi)外有一定實力的建設(shè)、投資、運營等不同企業(yè)之間的交流與合作，進(jìn)而構(gòu)建了政府、企業(yè)、金融、法律機(jī)構(gòu)之間的信用建設(shè)橋梁，形成了自上而下由政府推動的全面進(jìn)行信用建設(shè)的良好局面。
　　奧運項目招投標(biāo)工作，主要是要充分利用市場化運作融資，合理分散籌資風(fēng)險和運營風(fēng)險，探索大型社會公益項目的政府融資新模式，打破以往政府投資、主管部門經(jīng)營、經(jīng)營虧損財政補(bǔ)貼的舊體制模式。
　　（六）堅持依法行事，嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法律程序。市發(fā)改委選聘英國安理國際律師事務(wù)所和北京競天公誠律師事務(wù)所為法律顧問，對招標(biāo)的全過程進(jìn)行法律顧問工作，保證了招標(biāo)工作始終在法律的軌道上進(jìn)行。如招標(biāo)方案的制定、招標(biāo)程序、招標(biāo)公告、資格預(yù)審和意向征集文件、資格預(yù)審評審辦法、招標(biāo)文件、澄清文件、合同或有關(guān)協(xié)議的文本、評標(biāo)辦法等都經(jīng)過了法律顧問的最后審查。保證了整個招標(biāo)過程既遵循國際慣例，又嚴(yán)格按照國家有關(guān)法規(guī)的進(jìn)行，依法招標(biāo)。
　　（七）廣泛接受社會監(jiān)督，確保招標(biāo)工作“公開、公平、公正和透明”。市發(fā)改委專門邀請了第29屆奧運會監(jiān)督委員會對第一階段資格預(yù)審和意向方案評審、第二階段各個項目開標(biāo)、評標(biāo)全過程進(jìn)行了監(jiān)督。本次招標(biāo)的第一階段資格預(yù)審和意向征集方案申請文件遞交截止和開啟，投標(biāo)文件的遞交截止、開標(biāo)和、唱標(biāo)和記錄是在北京市公證處的公證下進(jìn)行的。招投標(biāo)的每一個重要環(huán)節(jié)，包括聘請法律顧問、財務(wù)顧問、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等，都面向國內(nèi)外公開招標(biāo)，并通過新聞媒體、通過北京投資平臺上開通奧運項目法人招標(biāo)網(wǎng)站，及時向社會公布招投標(biāo)工作的進(jìn)展情況，形成真正的“陽光工程”、“透明工程”。
　　（八）宣傳了奧運理念，為發(fā)展奧運經(jīng)濟(jì)奠定了基礎(chǔ)。項目法人招標(biāo)的核心是中標(biāo)人要為項目投資并負(fù)責(zé)運營，因此為保證項目法人招標(biāo)的順利實施，市發(fā)改委圍繞進(jìn)行招標(biāo)的具體項目，結(jié)合潛在投標(biāo)人提出的各種問題，對北京奧運會場館及相關(guān)設(shè)施建設(shè)情況進(jìn)行了大量的宣傳工作，在確保項目法人招標(biāo)順利實施的同時，為國內(nèi)外企業(yè)了解奧運、投資奧運，發(fā)展北京奧運經(jīng)濟(jì)奠定了良好的基礎(chǔ)